Как часто проводится проверка

Содержание

Вопросы-ответы

С какой периодичностью проводятся плановые проверки в отношении юридических лиц и граждан-предпринимателей?

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля регулируются Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Согласно ст. 9 Федерального закона, Плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года.

Основанием для включения плановой проверки в ежегодный план проведения плановых проверок является истечение трех лет со дня:

— государственной регистрации юридического лица, индивидуального предпринимателя;

— окончания проведения последней плановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя;

— начала осуществления юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем предпринимательской деятельности в соответствии с представленным в уполномоченный Правительством Российской Федерации в соответствующей сфере федеральный орган исполнительной власти уведомлением о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности в случае выполнения работ или предоставления услуг, требующих представления указанного уведомления.

В отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих виды деятельности в сфере здравоохранения, сфере образования, в социальной сфере, плановые проверки могут проводиться два и более раза в три года. Перечень таких видов деятельности и периодичность их плановых проверок устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Плановые проверки соблюдения требований энергосбережения и повышения энергетической эффективности могут проводиться два и более раза в три года. Периодичность проведения плановых проверок в части соблюдения требований энергосбережения и повышения энергетической эффективности устанавливается Правительством Российской Федерации.

Проверка готовности теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций, потребителей тепловой энергии, а также муниципальных образований к отопительному периоду осуществляется ежегодно в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на реализацию государственной политики в сфере теплоснабжения.

Прокурорская проверка: требования и нормы

Какие функции выполняет прокуратура?

Какими полномочиями наделены прокуроры?

Что надо знать о сроках предоставления документов и порядке проведения проверки?

Часто прокурорская проверка становится полной неожиданностью для юридического лица либо индивидуального предпринимателя. Рассмотрим, в каких случаях возможна такая проверка и какими нормами регулируется ее проведение.

Проверки юридических лиц и предпринимателей контролирующими органами регламентированы Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (в ред. от 03.07.2016; далее — Федеральный закон № 294-ФЗ).

Данным законом предусмотрено проведение плановых (не чаще чем один раз в три года, если иное не предусмотрено ч. 9 и 9.3 ст. 9) и внеплановых проверок (в случаях, установленных ст. 10 — например, при получении контролирующим органом информации из СМИ о факте причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера).

О проведении как плановых, так и внеплановых проверок прокуратура проинформирована всегда: Генеральная прокуратура РФ формирует ежегодный сводный план проведения плановых проверок и размещает его сайте, а внеплановые проверки инициирует в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям либо дает контролирующим органам разрешение на ее проведение (ч. 7 ст. 9, п. 3 ч. 2, 5, 7–10 ст. 10 Федерального закона № 294-ФЗ).

Осталось выяснить, имеет ли прокуратура право самостоятельно осуществить проверку и по каким правилам она проводится.

Функции прокуратуры

Прокуратура осуществляет свою деятельность в соответствии с Федеральным законом от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. от 03.07.2016; далее — Закон о прокуратуре).

В соответствии с п. 1 ст. 1 данного Закона Прокуратура Российской Федерации — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Обратите внимание!

Положения Федерального закона № 294-ФЗ при осуществлении прокурорского надзора не применяются (за исключением случаев проведения органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок по требованию прокурора), правосудия и проведении административного расследования (п. 3 ч. 3 ст. 1 Федерального закона № 294-ФЗ).

В силу п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре она осуществляет:

  • надзор за исполнением законов государственными органами разного уровня, в том числе органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
  • надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина данными органами;
  • надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
  • надзор за исполнением законов судебными приставами;
  • надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;
  • уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации;
  • координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;
  • возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования в соответствии с полномочиями, установленными Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) и другими федеральными законами.

Прокуроры участвуют в рассмотрении дел судами, арбитражными судами, опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов (п. 3 ст. 1 Закона о прокуратуре).

При этом п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре установлено, что при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

Полномочия прокурора

В соответствии с п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе:

  • по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, указанных в п. 1 ст. 21 настоящего Закона, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;
  • требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;
  • вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

При этом в соответствии со ст. 6 Закона о прокуратуре:

  • требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в ст. 9.1, 22, 27, 30 и 33 настоящего закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок (п. 1);
  • статистическая и иная информация, справки, документы и их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, представляются по требованию прокурора безвозмездно (п. 2);
  • неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, а также уклонение от явки по его вызову влечет за собой ответственность, установленную ст. 17.7 КоАП РФ и ст. 294 Уголовного кодекса РФ (п. 3).

Обратите внимание!

Если Федеральным законом № 294-ФЗ все необходимые сроки для проверки юридических лиц и предпринимателей контролирующими органами установлены, в Законе о прокуратуре они не регламентированы. Это означает, что прокурор в порядке надзора может потребовать от руководителей и других должностных лиц представления необходимых документов в течение очень короткого срока.

Именно такой случай разбирался Конституционным Судом РФ (Постановление от 17.02.2015 № 2-П; далее — Постановление КС РФ № 2-П): в ходе проверки в адрес некоммерческой организации прокуратурой был направлен запрос от 21.03.2014 с требованием в срок до 25 марта того же года представить тексты ряда документов на русском языке, в том числе соглашений с иностранными организациями о пожертвованиях на реализацию соответствующих проектов и отчетов об их реализации за период 2013–2014 гг.

Но если организация достаточно крупная, выполнить это требование за 3 дня затруднительно.

Результатом судебного разбирательства с прокуратурой стало то, что Конституционный суд РФ взаимосвязанные положения п. 1 ст. 22 и п. 1 ст. 6 Закона о прокуратуре признал частично не соответствующими Конституции РФ в той мере, в какой эти положения в нарушение требования формальной определенности закона не устанавливают общие (предельные) сроки проведения органами прокуратуры проверки исполнения законов, а также, предусматривая безусловное исполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий по проведению проверки исполнения законов, в установленный срок, нарушение которого в системе действующего правового регулирования предполагает наступление административной ответственности, не регламентируют конкретные сроки исполнения таких требований.

К сведению

В соответствии с ч. 3 ст. 79 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ (в ред. от 14.12.2015) акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу.

В связи с этим Конституционный суд обязал Генеральную прокуратуру РФ внести соответствующие изменения, в том числе определить предельные сроки проведения проверочных мероприятий и сроки исполнения проверяемыми организациями требований прокурора, вытекающих из его полномочий, о представлении необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений (п. 4 Постановления КС РФ № 2-П).

До внесения в действующее законодательство надлежащих изменений разумность этих сроков подтверждается либо опровергается при рассмотрении соответствующих споров судами, имея в виду, что бремя доказывания их разумности лежит на прокуроре.

Генпрокуратура о сроках предоставления документов и проведения проверок

В целях совершенствования прокурорского надзора с учетом правовых позиций, изложенных в Постановлении КС РФ № 2-П, был издан Приказ Генпрокуратуры России от 28.05.2015 № 265 (далее — Приказ Генпрокуратуры № 265).

До внесения предусмотренных названным Постановлением изменений в Закон о прокуратуре в нем даны указания относительно сроков проведения проверки и уведомления проверяемых о принятии соответствующего решения, а также об установлении срока исполнения требования прокурора. Рассмотрим их подробнее.

К сведению

В соответствии с п. 1 ст. 17 Закона о прокуратуре Генеральный прокурор издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и организаций прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры РФ.

Срок предоставления документов

При определении органу (организации) срока предоставления по требованию прокурора статистической и иной информации, справок, документов, других материалов и их копий должностные лица Прокуратуры должны руководствоваться принципом разумности (п. 1.1 Приказа Генпрокуратуры № 265).

Обратите внимание!

Срок исполнения требования прокурора менее чем в один день можно устанавливать в случае угрозы причинения вреда жизни и здоровью граждан, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.

Уведомление о проверке

При организации проверок соблюдения Конституции РФ и исполнения законов, действующих на территории РФ, государственными органами разного уровня, в том числе органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, решение о проведении проверки должно доводиться до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня начала проверки (п. 1.2 Приказа Генпрокуратуры № 265).

Срок проведения проверки

Не должен превышать 20 рабочих дней, продлить его можно лишь по решению прокурора (его заместителя) один раз не более чем на 20 рабочих дней. О последующем продлении проверки (на срок, не превышающий 20 рабочих дней) решение принимается вышестоящим прокурором или его заместителем (п. 1.2 Приказа Генпрокуратуры № 265).

Если проверяемый орган (организация) осуществляет свою деятельность на территориях нескольких субъектов РФ, срок проведения проверки устанавливается отдельно по каждому филиалу, представительству, обособленному структурному подразделению, региональному отделению органа (организации).

При необходимости провести специальные исследования, экспертизы, ревизии, получить дополнительные документы и информацию, которые могут повлиять на выводы проверки, по решению прокурора (его заместителя) проверка может быть приостановлена на срок до шести месяцев. Если в этот срок невозможно завершить названные мероприятия либо получить необходимые документы и материалы, срок приостановления проверки может быть продлен по решению вышестоящего прокурора или его заместителя.

О продлении (приостановлении, возобновлении) срока проверки необходимо уведомить руководителя или уполномоченного представителя проверяемого органа (организации).

В течение десяти рабочих дней после завершения проверки руководителю или уполномоченному представителю проверяемого органа (организации) должно быть предоставлено право ознакомления с актом проверки.

Своевременное предоставление информации

Должностным лицам дано указание последовательно добиваться от органов (организаций) своевременного предоставления статистической и иной информации (не размещенной на официальном сайте), справок, документов, других материалов и их копий, а также исполнения изложенных в актах прокурорского реагирования требований (п. 1.3 Приказа Генпрокуратуры № 265), а в каждом случае неисполнения законных требований прокурора — привлекать виновных лиц к установленной законом ответственности.

Судебные разбирательства с органами прокуратуры

С даты принятия приказа прошло больше года, и на основе анализа судебных разбирательств проверяемых с органами прокуратуры можно сделать предварительные выводы о его применении должностными лицами.

Предприниматель в жалобе на действия прокуратуры со ссылкой и на Постановление КС РФ от 17.02.2015 № 2-П, и на Приказ Генпрокуратуры № 265 указывал, что:

  • проведение прокуратурой проверки в отсутствие какой-либо информации, заявления, сообщения или жалобы является процессуальным нарушением при производстве по делу об административном правонарушении установленных КоАП РФ требований;
  • материалы дела должны содержать сведения об уведомлении ответчика о проведении проверки прокуратурой;
  • прокуратурой должен быть составлен акт проверки.

Арбитры с данными аргументами не согласились. На основании положений Закона о прокуратуре, других нормативных актов, а также Постановлении КС РФ № 2-П они пришли к выводу, что основание для принятия мер прокурорского реагирования — информация о фактах нарушения законов — может содержаться как в поступающих в органы прокуратуры заявлениях, жалобах и иных обращениях, так и в любых открытых источниках. В связи с этим законным и достаточным основанием для проведения прокурорских проверок в инициативном порядке является поступление в органы прокуратуры информации о возможном наличии в деятельности организации признаков нарушений законов.

Источником такой информации, вопреки позиции предпринимателя, может служить не только жалоба или заявление граждан и юридических лиц, но и сообщение в средствах массовой информации, сведения, полученные в порядке взаимодействия от других органов публичной власти, а также аналитическая и статистическая информация.

К сведению

Такой правовой подход сформулирован и Верховным Судом РФ в Постановлении от 12.02.2016 № 304-АД15-19173 по делу № А46-6534/2015.

Относительно неуведомления проверяемого лица суд указал, что предприниматель не привел нормативного обоснования доводу о том, что в связи с неуведомлением проверяемого лица о проведении прокурорской проверки такая проверка является незаконной и не назвал положений, обязывающих прокурора уведомить лицо о предстоящей проверке.

При таких обстоятельствах аргументы предпринимателя, в том числе со ссылкой на Постановление КС РФ № 2-П и Приказ Генпрокуратуры № 265, отклонены как не исключающие объективность и действительность результатов проверки и возможность их использования в качестве доказательства по делу об административном правонарушении.

Постановлении Второго арбитражного апелляционного суда от 29.03.2016 № 02АП-1643/2016 по делу № А82-17796/2015

Судьи пришли к выводу, что Закон о прокуратуре не возлагает на прокурора безусловную обязанность по вынесению решения о проведении прокурорской проверки, заблаговременному ознакомлению руководителей организацией о предстоящих проверках, а также не предъявляет каких-либо императивных требований к содержанию и форме документов, оформляемых по результатам проведения проверочных мероприятий.

Исходя из этого был сделан вывод, что в рассматриваемой ситуации прокурор действовал в рамках предоставленных Законом о прокуратуре полномочий; привлечение к участию в проверки специалистов иных контролирующих органов для выяснения возникших вопросов прямо предусмотрено названным законом. При этом возможность ознакомления руководителя общества с актом прокурорской проверки (который может быть составлен в произвольной форме) была обеспечена.

Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 22.06.2016 № 02АП-3747/2016 по делу № А82-70/2016

Суд пришел к выводу, что прокурором не допущено нарушений Приказа Генпрокуратуры № 265 и Постановления КС РФ № 2-П, поскольку он довел до сведения уполномоченного представителя проверяемой организации решение о проведении такой проверки не позднее дня ее начала. При этом не составление акта по результатам проверки, по мнению арбитров, не свидетельствует о нарушении прав общества в связи с неприменением к обществу по результатам проверки мер прокурорского реагирования, принятию которых предшествовало бы ознакомление с допущенными нарушениями, предоставление права на принесение возражений и представление документов.

Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 27.05.2016 № 07АП-3722/2016 по делу № А27-24785/2015

Суд пришел к выводу, что прокуратура не доказала, что поводом к возбуждению дела явилось осуществление прокурором надзора в связи с поступившими в прокуратуру заявлениями, жалобами и иными сообщениями. При этом проведение прокуратурой проверки индивидуального предпринимателя в отсутствие какой-либо информации, заявления или жалобы является нарушением процессуальных требований при производстве по делу об административном правонарушении, установленных КоАП РФ.

Также суд пришел к выводу, что не было доказано, когда, как и при каких обстоятельствах решение о проведении проверки было доведено до сведения предпринимателя. В связи с тем что при составлении акта проверки участвовал продавец (что подтверждается его подписью), суд решил, что предприниматель не присутствовал ни при проведении проверки, ни при составлении акта.

Учитывая, что прокуратурой допущены существенные нарушения процессуальных требований при производстве по делу об административном правонарушении, установленных КоАП РФ, заявленные требования прокурора о привлечении предпринимателя к административной ответственности, предусмотренной ч. 3 ст. 14.43 КоАП РФ, правомерно оставлены судом первой инстанции без удовлетворения.

Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.04.2016 № 20АП-962/2016 по делу № А23-6809/2015

Выводы

Четкие критерии проведения прокурорской проверки Законом о прокуратуре не установлены. В связи с этим некоторые положения этого закона Конституционный суд РФ признал частично не соответствующими Конституции РФ и обязал Генпрокуратуру РФ внести соответствующие поправки. До их внесения в целях совершенствования прокурорского надзора Генпрокуратура РФ издала приказ, доведенный до сведения подчиненных работников, в котором были даны указания относительно сроков проведения проверки, уведомления проверяемых о принятии соответствующего решения, а также об установлении срока исполнения требования прокурора.

Анализ арбитражной практики свидетельствует о том, что при возникновении разногласий между проверяемыми и прокуратурой судьи принимают во внимание положения Постановления КС РФ № 2-П и Приказа Генпрокуратуры № 265, но при этом, например, в Постановлении от 29.03.2016 № 02АП-1643/2016 они посчитали, что проверяемый должен был привести нормативное обоснование тому, что в связи с его неуведомлением о проведении прокурорской проверки такая проверка является незаконной, и назвать положения, обязывающие прокурора уведомить его о предстоящей проверке. Полагаем, что подобные моменты будут исключены с внесением соответствующих норм в Закон о прокуратуре.

Новый порядок проведения прокурорской проверки

За последние несколько лет законодательство РФ, регламентирующее сферу государственного контроля (надзора) в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в том числе, осуществляющих профессиональную деятельность по оказанию медицинской помощи, претерпело значительное количество изменений и нововведений, о которых Факультет Медицинского Права неоднократно информировал своих читателей.

Напомним, что основополагающим нормативным правовым актом, регламентирующим правоотношения по организации и осуществлению государственного контроля и защиты прав медицинских организаций при осуществлении контроля (и претерпевшим подобные изменения) является Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – ФЗ № 294-ФЗ).

Однако при этом, действие названного закона не распространяется на определенные виды государственного контроля (надзора), которые могут осуществляться в отношении медицинских организаций.

К числу таковых относится прокурорский надзор (за исключением случаев проведения органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок по требованию прокурора) (п. 3 ч. 3 ст. 1 ФЗ № 294-ФЗ), порядок осуществления которого регламентируется специальным законодательным актом — Федеральным законом от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – ФЗ № 2202-1).

Настоящая статья будет посвящена важнейшим изменениям в ФЗ № 2202-1, связанным с правилами и сроками осуществления прокуратурой проверок организаций. Данные изменения были утверждены Федеральным законом от 07.03.2017 № 27-ФЗ (далее – ФЗ № 27-ФЗ) и вступили в силу 18 марта 2017 года.

Общие сведения о прокуратуре РФ и прокурорском надзоре

Прокуратура РФ представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени РФ надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ (ч. 1 ст. 1 ФЗ №2202-1).

К функциям прокуратуры, осуществляемым последней в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства относятся такие виды прокурорского надзора, как:

  • надзор за исполнением законов органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (предметом такого надзора является соблюдение названными субъектами Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ (ч. 1 ст. 21 ФЗ № 2202-1));
  • надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (предметом указанного надзора является соблюдение названными лицами прав и свобод человека и гражданина) (ч. 1 ст. 26 ФЗ № 2202-1).

Для осуществления возложенных на прокурора функций, последнему предоставлен ряд полномочий в рамках каждого конкретного вида надзора.

Так, при осуществлении надзора за исполнением законов прокурор вправе, в том числе (ст. 22 ФЗ № 2202-1):

  • по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения проверяемых организаций, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона (примечание ФМП: в связи с изменениями, внесенными ФЗ № 294-ФЗ в ФЗ № 2202-1, данные права прокурора теперь ограничены: так реализовать право на вход в организацию прокурор может только в том случае, если им принято решение о проведении проверки, а проверять исполнение законов прокурор сможет на основании не любой поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона, а только такой, которая не может быть подтверждена или опровергнута без проведения проверки. Подробная информация об этом будет представлена в настоящей статье ниже).
  • требовать от руководителей и других должностных лиц проверяемых организаций представления необходимых документов и материалов или их копий, статистических и иных сведений в сроки и порядке, которые установлены ч. 2, 2.1, 2.3, 2.4, 2.5 ст. 6 ФЗ № 2202-1 (примечание: информация о данных сроках и порядках будет представлена ниже);
  • вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов;
  • возбуждать производство об административном правонарушении (по основаниям, установленным законом), требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегать о недопустимости нарушения закона.

Полномочия прокурора при осуществлении надзора

Полномочия прокурора при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина определены в ст. 27 ФЗ № 2202-1 и включают в себя, в частности следующие:

  • рассмотрение и проверка заявлений, жалоб и иных сообщений о нарушении прав и свобод человека и гражданина;
  • принятие мер по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба;
  • принятие мер к тому, чтобы лица, совершившие преступления были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом (при наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления).

Обращаем внимание, что прокурор при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина вправе также использовать полномочия, предусмотренные для осуществления надзора за исполнением законов ст. 22 ФЗ № 2202-1.

Подробная информация о структуре прокуратуры, ее функциях, иных разновидностях прокурорского надзора, а также о вопросах ответственности за неисполнение требований прокурора представлена в статьях Факультета Медицинского Права «Прокуратура Российской Федерации» и «Прокурорский надзор».

О причинах внесения изменений в Закон о прокуратуре

Следует учитывать, что требования, предъявляемые прокурором для реализации своих полномочий (в том числе, при осуществлении надзора за исполнением законов и за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами управления и руководителями организаций), являются обязательными для исполнения.

Это следует, в частности, из норм ч. 1 и 3 ст. 6 ФЗ № 2202-1 в которых установлено, что:

  • требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в ст. 9.1, 22, 27, 30 и 33 ФЗ № 2202-1, подлежат безусловному исполнению в установленный срок (ч. 1 ст. 6 ФЗ № 2202-1);
  • неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, а также уклонение от явки по его вызову влечет за собой установленную законом ответственность (ч. 3 ст. 6 ФЗ № 2202-1).

Отметим, что на практике положения ч. 1 ст. 6 ФЗ № 2202-1 длительное время вызывали сложности и затруднения при их реализации, поскольку в ФЗ № 2202-1 срок удовлетворения требований прокурора установлен не был (в отличие, например, от ФЗ № 294-ФЗ, которым все необходимые сроки для проверки организаций контролирующими органами установлены).

Т.е. существовала ситуация, при которой прокурор в порядке надзора мог потребовать от руководителей и других должностных лиц организации представления необходимых документов в течение очень короткого срока.1

Именно такой случай разбирался Конституционным Судом РФ в феврале 2015 года (Постановление Конституционного Суда РФ от 17.02.2015 № 2-П (далее – Постановление КС № 2-П)).

В данном деле, в ходе проверки, в адрес некоммерческой организации прокуратурой был направлен запрос от 21.03.2014 с требованием в срок до 25.03.2014 представить тексты ряда документов на русском языке, в том числе, соглашений с иностранными организациями о пожертвованиях на реализацию соответствующих проектов и отчетов об их реализации за период 2013–2014 гг. (но если организация достаточно крупная и объем запрашиваемых документов велик, то выполнить такое требование в столь короткий срок практически невозможно).

В результате судебного разбирательства Конституционный суд РФ постановил, что взаимосвязанные положения ч. 1 ст. 22 и ч. 1 ст. 6 ФЗ № 2202-1 являются частично не соответствующими Конституции РФ в той мере, в какой эти положения в нарушение требования формальной определенности закона не устанавливают общие (предельные) сроки проведения органами прокуратуры проверки исполнения законов, а также, предусматривая безусловное исполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий по проведению проверки исполнения законов, в установленный срок, нарушение которого в системе действующего правового регулирования предполагает наступление административной ответственности, не регламентируют конкретные сроки исполнения таких требований.2

На основании изложенного, Конституционный суд РФ в п. 4 Постановления КС № 2-П указал, что федеральному законодателю надлежит внести в правовое регулирование отношений, связанных с осуществлением органами прокуратуры надзора за исполнением законов, соответствующие изменения, в том числе, определить предельные сроки проведения проверочных мероприятий и сроки исполнения проверяемыми организациями требований прокурора, вытекающих из его полномочий, о представлении необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений.

В целях реализации данного постановления Конституционного суда РФ законодателем и были внесены соответствующие поправки в ФЗ № 2202-1.

Кратко о сути изменений Закона о прокуратуре

К числу основных изменений, внесенных в ФЗ № 2202-1 и вступивших в силу 18 марта 2017 года, относятся следующие:

  • впервые официально определены сроки, в течение которых руководитель или иной уполномоченный представитель организации обязан предоставлять по требованию прокурора документы, справки, информацию и другие материалы или их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций;
  • утвержден перечень информации, документов и материалов, которые прокурор не вправе требовать у организации;
  • установлено, что проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором только в том случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки;
  • в рамках осуществления надзора за исполнением законов определены:*
    • порядок принятия решений о проведении прокурором проверки и о расширении предмета проверки;
    • срок проверки, основания и порядок его продления;
    • порядок приостановления и возобновления проведения проверки;
    • порядок проведения повторной проверки в связи с теми же фактами, которым по итогам ранее проведенной проверки уже была дана или должна была быть дана правовая оценка;
    • порядок и срок составления акта по результатам проверки, если в ходе проверки нарушений закона не выявлено.

*Перечисленные порядки и сроки подлежат применению также в рамках проведения прокурором проверок при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 26 ФЗ № 2202-1).

Подробная информация о каждом из названных изменений будет представлена в настоящей статье ниже.

Сроки удовлетворения требований прокурора о предоставлении документов, информации и иных материалов

Сроки удовлетворения требований прокурора о предоставлении организацией статистической и иной информации, документов (в том числе электронных документов, подписанных электронной подписью в соответствии с законодательством РФ), справок и других материалов или их копий, необходимых при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций утверждены в новой редакции ст. 6 ФЗ № 2202-1 и являются следующими:

  • в течение 5 рабочих дней с момента поступления требования прокурора руководителю или иному уполномоченному представителю организации – при осуществлении, например, проверок в рамках надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (данный срок является общим, ниже представлены случаи, при которых установлены иные сроки) (ч. 2 ст. 6 ФЗ № 2202-1);*
  • в течение 2 рабочих дней с момента предъявления требования прокурора — в ходе проведения проверок исполнения законов (ч. 2 ст. 6 ФЗ № 2202-1);*
  • в течение суток с момента поступления требования прокурора (ч. 2.1 ст. 6 ФЗ № 2202-1):
    • при наличии угрозы причинения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, безопасности государства;
    • при наличии чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера

* Примечание: Обращаем внимание, что в ч. 2 ст. 6 ФЗ № 2202-1 введено положение в соответствии с которым в требовании прокурора о предоставлении материалов, документов и информации, в случаях, указанных в ч. 2 ст. 6 ФЗ № 2202-1 могут быть установлены более длительные сроки.

Кроме того, установлено, что в случае, если проверяемая организация в течение сроков, указанных в ч. 2 ст. 6 ФЗ № 2202-1, уведомляет прокурора в письменной форме с изложением объективных причин о невозможности представления затребованных информации, документов, материалов или их копий в установленный срок, прокурор принимает решение об установлении нового срока для их представления.

Информация, документы и материалы, которые прокурор не вправе требовать у организации

В соответствии с вновь введенной ч. 2.3 ст. 6 ФЗ № 2202-1 прокурор не вправе требовать у организации (по общему правилу):

  • информацию, документы и материалы или их копии в рамках проведения проверки, не обусловленные целями указанной проверки и (или) не относящиеся к предмету указанной проверки;
  • информацию, документы и материалы или их копии, которые передавались органам прокуратуры в связи с ранее проведенной проверкой либо которые официально опубликованы в средствах массовой информации или размещены на официальном сайте органа (официальном сайте организации, создание которого предусмотрено ее учредительными документами) (далее — сайт организации) в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».*

* Примечание: В случаях, если прокурор требует у организации названные документы, организация должна указать в ответе на требование прокурора сведения о проверке, в рамках которой передавались такие информация, документы и материалы, и актуальность таких информации, документов и материалов на момент требования или сведения о средствах массовой информации либо об официальном сайте организации, в которых опубликованы (размещены) соответствующие актуальные на момент требования информация, документы и материалы (ч. 2.4 ст. 6 ФЗ № 2202-1).

При этом, следует учитывать, что согласно ч. 2.5 ст. 6 ФЗ № 2202-1 проверяемая организация обязана представить указанные информацию, документы и материалы или их копии при получении требования прокурора, связанного:

  • с необходимостью проведения исследования, испытания, специальной экспертизы для получения дополнительной информации, которая может повлиять на выводы проводимой проверки;
  • с наличием угрозы причинения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, безопасности государства, с наличием чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Об изменениях правил осуществления прокурорских проверок

Из ч. 2 ст. 21 и ч. 2 ст. 26 ФЗ № 2202-1 следует, что при осуществлении надзора за исполнением законов и надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы.

При этом, из новой редакции ст. 21 ФЗ № 2202-1 следует, что к участию в проведении проверок исполнения законов и соблюдения прав и свобод человека и гражданина органами управления и руководителями организаций (далее – проверка) могут привлекаться представители иных государственных органов в целях осуществления ими экспертно-аналитических функций (ч. 13 ст. 21, ч. 2 ст. 26 ФЗ № 2202-1).

Еще одним нововведением является то, что с 18 марта 2017 года проведение проверки исполнения законов (как и проведение проверки соблюдения прав и свобод человека и гражданина) осуществляется на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов (нарушения прав и свобод человека и гражданина), требующих принятия мер прокурором, только в том случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки (ч. 2 ст. 21, ч. 2 ст. 26 ФЗ № 2202-1).

Решение о проведении проверки принимается прокурором (или его заместителем) и должно содержать (в обязательном порядке) следующие сведения (ч. 3. ст. 21 ФЗ № 2202-1):

  • цели проверки;
  • основания проверки;
  • предмет проверки.

Принятое решение о проведении проверки должно быть доведено до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемой организации не позднее дня начала проверки (примечание ФМП: нам лично это срок не совсем понятен).

Кроме того, в ч. 3 ст. 21 ФЗ № 2202-1 установлено, что в случае, если в ходе указанной проверки получены сведения, указывающие на наличие в деятельности проверяемой организации иных нарушений законов, требующих принятия мер прокурором, подтвердить или опровергнуть которые невозможно без проведения проверки, прокурор (или его заместитель) принимает мотивированное решение о расширении предмета указанной проверки или решение о проведении новой проверки и доводит принятое решение до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемой организации не позднее дня его принятия.

Типовая форма решения о проведении проверки и типовая форма мотивированного решения о расширении предмета указанной проверки должны быть утверждены Генеральным прокурором РФ.

О введении права прокурора (его заместителя) на приостановку проверки

Ч. 6 ст. 21 ФЗ № 2202-1 определены следующие основания, при наличии которых проведение проверки по решению прокурора или его заместителя может быть неоднократно приостановлено:

  • при необходимости проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз для получения дополнительной информации, которая может повлиять на выводы проверки, если срок их проведения выходит за пределы срока проведения указанной проверки;
  • если действия (бездействие) проверяемого органа (организации), препятствующие проведению указанной проверки, приводят к невозможности завершения указанной проверки в пределах срока ее проведения;
  • в случае непредставления истребованных информации, документов и материалов или их копий в пределах установленных для их представления сроков, что приводит к невозможности завершения указанной проверки в пределах срока ее проведения;

При этом, в ч. 7 ст. 21 ФЗ № 2202-1 установлен общий максимальный срок приостановлений проведения проверки — не более 6 месяцев.

Однако, в той же норме указано, что в случае невозможности в течение данных 6 месяцев завершить указанные ч. 6 ст. 21 ФЗ № 2202-1 мероприятия (сложные исследования, экспертизы и т.д.) либо получить необходимые информацию, документы и материалы или их копии срок приостановления проверки может быть продлен по решению Генерального прокурора РФ или уполномоченного им заместителя Генерального прокурора РФ, но не более чем на 6 месяцев.

Возобновление проведения проверки осуществляется решением прокурора или его заместителя в случае прекращения оснований, установленных в ч. 6 ст. 21 ФЗ № 2202-1.

Следует учитывать, что соответствии с ч. 10 ст. 21 ФЗ № 2202-1 в случае приостановления проверки документы и материалы, изъятые у проверяемой организации должны быть возвращены ей (за исключением случаев, если указанные документы и материалы необходимы для решения вопроса об уголовном преследовании или для проведения исследований, испытаний, специальных экспертиз, результаты проведения которых могут повлиять на выводы проводимой проверки).

Об установленных сроках осуществления проверки

В ч. 4 ст. 21 ФЗ № 2202-1 определено, что срок проведения проверки не должен превышать 30 календарных дней со дня начала проверки.

Однако, в той же статье указано, что в исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения прокурором дополнительных проверочных мероприятий в рамках указанной проверки, по решению прокурора или его заместителя срок проведения проверки может быть продлен (не более чем на 30 календарных дней).

А при необходимости решение о последующем продлении на срок, не превышающий 30 календарных дней, может быть принято только Генеральным прокурором РФ или уполномоченным им заместителем Генерального прокурора РФ.

Следует учитывать, что в отношении организации, осуществляющей свою деятельность на территориях нескольких субъектов РФ, срок проведения проверки устанавливается отдельно по каждому филиалу, представительству, обособленному структурному подразделению, региональному отделению организации (ч. 5 ст. 21 ФЗ № 2202-1).

Обращаем внимание, что в соответствии с вновь введенной ч. 9 ст. 21 ФЗ № 2202-1 в срок проведения проверки не включается:

  • срок, на который указанная проверка была приостановлена;
  • срок между датой окончания сроков для представления необходимых информации, документов и материалов или их копий, установленных абз. 1 ч. 2 и ч. 2.1 ст. 6 ФЗ № 2202-1 и датой их представления (сутки, 2 рабочих дня, 5 рабочих дней или более длительный срок, установленный в требовании прокурора);
  • срок, установленный абз. 2 ч.2 ст. 6 ФЗ № 2202-1 (новый срок, установленный прокурором для предоставления запрашиваемых материалов, информации и документов в случае, если проверяемая организация уведомила прокурора о невозможности представления указанных информации, документов, материалов в установленный ранее срок).

Руководитель или иной уполномоченный представитель проверяемой организации должен быть уведомлен о продлении (приостановлении, возобновлении) срока проведения проверки в течение 2 дней со дня принятия решения о продлении (приостановлении, возобновлении) срока проведения указанной проверки (ч. 11 ст. 21 ФЗ № 2202-1).

Об иных дополнениях в ФЗ № 2202-1, связанных с осуществление проверки

Определены исключительные случаи, при которых допускается проведение повторной проверки в связи с теми же фактами, которым по итогам ранее проведенной проверки уже была дана или должна была быть дана правовая оценка (ч. 12 ст. 21 ФЗ № 2202-1). Так, проведение такой дополнительной проверки возможно:

  • по новым или вновь открывшимся обстоятельствам;
  • по истечении установленного ст. 24 ФЗ № 2202-1 срока устранения нарушений закона, выявленных в ходе первоначальной прокурорской проверки (1 месяц со дня внесения прокурором представления об устранении нарушений закона).

Также информируем о том, что ч. 15 ст. 21 ФЗ № 2202-1 установлено право проверяемых лиц в установленном законом порядке обжаловать действия (бездействие) и решения прокурора, связанные с проведением проверки.

О документах, издаваемых прокурором по результатам проверки

В ст. 21 ФЗ № 2202-1 введена ч. 14 из которой следует, что в том случае, если в ходе проверки нарушений закона (или нарушений прав и свобод человека и гражданина) не выявлено, то в 10 дневный срок со дня ее завершения должен быть составлен акт по установленной Генеральным прокурором РФ форме (примечание ФМП: получается, что при наличии нарушений, акт не составляется).

Копия такого акта должна быть направлена руководителю или иному уполномоченному представителю проверяемой организации (при этом срок, в который копия акта должна быть направлена, не установлен).

Напомним, что в случае, если в результате проверки нарушения все-таки обнаружены были, тогда прокурор издает следующие документы:

  • при установлении факта нарушения закона:
    • протест на противоречащий закону правовой акт (ч. 3 ст. 22, ч. 1 ст. 23 ФЗ № 2202-1). Такой протест приносится в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу.
    • представление об устранении нарушений закона (вносится в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению) (ч. 3 ст. 22, ст. 24 ФЗ № 2202-1);
    • мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении (выносится исходя из характера нарушения закона должностным лицом) (ч. 1 ст. 25 ФЗ № 2202-1).
  • при установлении факта нарушения прав и свобод человека и гражданина:
    • протест на акт, нарушающий права человека и гражданина (приносится в орган или должностному лицу, которые издали этот акт (ст. 28 ФЗ № 2202-1);
    • представление об устранении нарушений прав и свобод человека и гражданина (вносится в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенное нарушение (ст. 28 ФЗ № 2202-1);
    • мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении (выносится в случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения) (ч. 3 ст. 27 ФЗ № 2202-1).

Кроме того, сообщаем, что прокурором также может быть вынесено предостережение о недопустимости нарушения закона (такое предостережение направляется при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях и в целях предупреждения правонарушений (ст. 25.1 ФЗ № 2202-1)).

В заключение

По мнению Факультета Медицинского Права, представленные выше изменения в ФЗ № 2202-1, направлены на то, чтобы прокурорский надзор был «загнан» в более регламентированные законом «рамки», поскольку до настоящего времени на практике у проверяемых организаций возникало огромное количество различных проблем, связанных с правовыми пробелами в сроках и правилах проведения прокурорской проверки.

В настоящее время, положения о правилах осуществления прокурором проверок в рамках надзора за исполнения законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина стали больше перекликаться с базовыми положениями о государственном контроле (надзоре) по ФЗ № 294-ФЗ.

Однако, даже несмотря на это, прокурорский надзор все равно стоит особняком, и прокурор имеет куда больше возможностей и полноты власти при осуществлении такого надзора, чем представители иных государственных органов при осуществлении иных форм государственного контроля (надзора).

В заключение сообщаем, что в ближайшее время следует ожидать утверждения подзаконных нормативных правовых актов, которыми будут установлены формы документов, необходимых для реализации внесенных в ФЗ № 2202-1 изменений (решения о проведении проверки, мотивированного решения о расширении предмета проверки и др.).

  1. 1Н. В. Лебедева «Прокурорская проверка: Требования и нормы» // Санэпидконтроль. Охрана труда № 5, 2016
  2. 2Там же.

Прокуратура проверяет исполнение трудового законодательства. Что делать предприятию?

Добрый день! Прокуратура якобы по чьей-то устной жалобе решила провести в нашей организации проверку исполнения трудового законодательства. Запросили следующие документы: список работников предприятия, копии всех трудовых договоров копию приказа о назначении на должность руководителя организации, лок. норматив. акты по зарплате ведомости о выплате з/п за март-июль 2012 г., расчетные листы, график отпусков на 2012 г., приказы о предост-и оплач. отпусков за 2011-2012 г., платеж. вед. о выплате отпускных приказы об увольнении за тот же период и ведомости о выплате расчетов, журнал вводного инструктажа по ТБ, одостоверение об обучении по охране труда рук-ля. Копии всех документов были предоставлены в срок. 2 октября прокуратура выдает постановление о возбуждении дела об административном правонарушении по ч. 1 ст. 5.27 КоАП, в котором указывает: 1) в трудовых договорах отсутствует указание на место заключения трудового договора (нарушение ст. 57 ТК РФ); 2) в некоторых трудовых договорах, хранящихся у работодателя, не имеется подписи работников, подтверждающих получение экземпляра трудового договора (нарушение ч. 1 ст. 67 ТК РФ); 3) указывают, что якобы мы не предупреждали работника о начале отпуска за 2 недели. Цитирую: …в нарушение п. 3 ст. 123 ТК РФ, согласно которому о времени начала отпуска работник должен быть извещен под роспись не позднее чем за две недели до его начала, работники ООО … уведомлены о времени начала отпуска с нарушением вышеуказанного срока (ФИО работника: дата начала отпуска-20.02.2012 г., дата извещения — 20.02.2012 г.). НО, в дате извещения они указали дату приказа о предоставлении отпуска А насколько я понимаю, приказ по отпуску и уведомление о начале отпуска — это разные вещи. Уведомление составляется в произвольной форме. А в перечне документов, которые запрашивал прокурор эти уведомления не поименованы, поэтому копировать мы их не стали. Дата уведомлений конечно стоит раньше даты начала отпусков. Прокуратура направила это постановление для рассмотрения по существу Гос. инспекцию труда. Прошу разъяснить: 1) как грамотно ответить прокурору, что мы не представляли ему уведомления о начале отпуска, т. к. их не было в перечне? 2) что будет проверять трудовая инспекция? Только то, что в постановлении, или что-то еще могут проверить? 3) неужели за такие нарушения могут дать штраф 30-50 тыс. руб.? 4) являются ли данные нарушения малозначительными? ведь формально это нарушения, но никому никакого вреда это не принесло. Все это исправим. Как тут поступить? Спасибо.

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *