Разграничение полномочий

  • Главная
  • Избранное
  • Популярное
  • Новые добавления
  • Случайная статья

123

Содержание и особенности организации межбюджетных отношений в Российской Федерации

Межбюджетные отношения занимают важное место в бюджетной системе России, так как от успешных взаимоотношений между органами власти на различных уровнях зависит эффективное и рациональное распределение и использование бюджетных средств.

Согласно статье 6 Бюджетного кодекса РФ: «Межбюджетные отношения – это взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса».

Главными участниками (субъектами) межбюджетных отношений выступают:

— государство;

— налогоплательщики;

— бюджетополучатели;

— финансовые посредники;

— контрольные органы;

— иные органы власти и управления.

Объектом межбюджетных отношений являются денежные средства Федерального бюджета, которые должны быть направлены на выполнение функций РФ в целом, субъектов РФ и местного самоуправления.

Межбюджетные отношения могут возникать:

— между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;

— между органами государственной власти РФ и органами местного самоуправления;

— между органами государственной власти одного субъекта РФ и органами государственной власти другого субъекта РФ;

— между органами власти субъекта РФ и органами местного самоуправления;

— между органами одного местного самоуправления и органами другого местного самоуправления.

Межбюджетные отношения тесно связаны с такими понятиями, как «бюджетный федерализм» и «бюджетное выравнивание».

Бюджетный федерализм представляет собой систему бюджетных отношений между федерацией и ее субъектами, которая позволяет в условиях равноправия субъектов РФ органично сочетать интересы федерации с интересами ее членов.

Некоторые ученые считают, что формирование эффективной модели бюджетного федерализма базируется на трех принципах:

— разграничение бюджетной ответственности и полномочий по расходам между всеми уровнями власти;

— наделение каждого уровня власти источниками доходов, достаточных для реализации установленных расходных полномочий;

— применение на основе объективных критериев механизма трансфертов, который обеспечивает сглаживание дисбаланса «доходы-расходы» с целью достижения определенных стандартов в государственных услугах на всей территории страны.

То есть межбюджетные отношения можно определить как отношения бюджетного федерализма между различными уровнями власти при организации и осуществлении бюджетного процесса.

Существует два типа бюджетного выравнивания – вертикальный и горизонтальный.

Вертикальное бюджетное выравнивание – сложившееся в соответствии с законом и исходящее из критерия достаточности для покрытия нормативно-распределяемых расходов закрепление за каждым уровнем бюджетно-налоговой системы (федеральным, региональным, местным) налоговых и неналоговых доходных источников.

Горизонтальное бюджетное выравнивание (с помощью дотаций, субсидий, субвенций) – установление в классификации расходов федерального и региональных бюджетов специальных позиций финансирования таких направлений региональной политики федеративного государства, как компенсация нижестоящим бюджетам недостаточности их собственных средств для покрытия нормативно-распределяемых расходов.

Межбюджетные отношения осуществляются путем межбюджетных трансфертов, которые занимают важное место в механизме выравнивания. Межбюджетные трансферты представляют собой средства одного бюджета бюджетной системы РФ, перечисляемые другому бюджету бюджетной системы РФ.

Основными формами межбюджетных трансфертов являются:

— дотация это бюджетные средства, предоставляемые бюджету иного уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу, на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов;

— субсидия бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на условиях долевого финансирования целевых расходов;

— субвенция это форма межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов РФ и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органами государственной власти субъектов РФ и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке;

— иные межбюджетные трансферты.

Формы межбюджетных трансфертов зависят от уровня бюджета, из которого они предоставляются. Детально правовой режим дотаций, субвенций, субсидий и иных форм межбюджетных трансфертов установлен гл. 16 БК РФ. Правовое регулирование межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов осуществляется на основании ст. 146 БК РФ.

Межбюджетные отношения основываются на следующих принципах:

— распределение и закрепление расходов бюджетов по уровням бюджетной системы РФ;

— разграничение регулирующих доходов по определенным уровням бюджетной системы РФ;

— равенство бюджетных прав субъектов РФ, равенство бюджетных прав муниципальных образований;

— равенство всех бюджетов во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ;

— выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований.

В соответствии с этими принципами отдельные виды бюджетных доходов и расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъектов Российской Федерации и из бюджетов субъектов Российской Федерации в местные бюджеты.

Расходные полномочия органов власти и расходные обязательства публично-правовых образований: виды и разграничение в Российской Федерации

Расходные полномочия (термин в БК напрямую не используется, но подразумевается) – это такие полномочия, которые требуют финансирования (т. е. осуществления расходов). По общему правилу любое полномочие требует финансирования. Возможны полномочия, которые не требуют никаких расходов (они остаются полномочиями, но не являются расходными).

У каждого публичного субъекта есть предметы ведения, которые трансформируются в полномочия соответствующих органов, в совокупности образующих полномочия публично-правового образования.

Бюджетные полномочия федеральных органов государственной власти изложены в ст. 7 БК РФ.

В частности бюджетные полномочия по расходам включают в себя:

— установление порядка разграничения расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

— определение порядка установления и исполнения расходных обязательств Российской Федерации, установление и исполнение расходных обязательств Российской Федерации;

— определение порядка установления и исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из федерального бюджета;

— определение основ формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

— определение порядка установления нормативов отчислений от федеральных, региональных и местных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

В соответствии со ст. 6 БК РФ: «расходные обязательства — обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета».

В соответствии с гл. 11 (ст. 84-87) БК РФ расходные обязательства существуют на 3х уровнях власти, у РФ, субъекта РФ и муниципального образования.

Статья 84. Расходные обязательства Российской Федерации

1. Расходные обязательства Российской Федерации возникают в результате:

— принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения РФ и (или) полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенным в соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

— заключения РФ (от имени РФ) договоров (соглашений) при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения РФ и (или) полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенным в соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

— заключения от имени РФ договоров (соглашений) федеральными казенными учреждениями;

— принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, предусматривающих предоставление из федерального бюджета межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных настоящим Кодексом, в том числе:

субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации, бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации в связи с осуществлением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им отдельных государственных полномочий Российской Федерации;

субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации для предоставления субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации.

2. Расходные обязательства Российской Федерации исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита федерального бюджета.

В случаях, установленных федеральными законами, расходные обязательства Российской Федерации исполняются за счет средств бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.

Статья 85. Расходные обязательства субъекта Российской Федерации

1. Расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате:

— принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также заключения субъектом Российской Федерации (от имени субъекта Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации;

— принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также заключения субъектом Российской Федерации (от имени субъекта Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пунктах 2 и 5 статьи 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;

— заключения от имени субъекта Российской Федерации договоров (соглашений) казенными учреждениями субъекта Российской Федерации;

— принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, предусматривающих предоставление из бюджета субъекта Российской Федерации межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных настоящим Кодексом, в том числе субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации;

— принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации.

2. Расходные обязательства субъекта Российской Федерации, указанные в абзацах втором — пятом пункта 1 настоящей статьи, устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации.

В случаях, установленных федеральными законами, регулирующими деятельность территориальных государственных внебюджетных фондов, и (или) принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации, расходные обязательства субъекта Российской Федерации могут исполняться за счет средств соответствующих бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов.

Органы государственной власти субъекта Российской Федерации не вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, не отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления и не исключенных из компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, только при наличии соответствующих средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением межбюджетных трансфертов).

Статья 86. Расходные обязательства муниципального образования

1. Расходные обязательства муниципального образования возникают в результате:

— принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам;

— принятия муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий;

— заключения от имени муниципального образования договоров (соглашений) муниципальными казенными учреждениями.

2. Расходные обязательства муниципального образования, указанные в абзацах втором и четвертом пункта 1 настоящей статьи, устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.

3. Расходные обязательства муниципального образования, указанные в абзаце третьем пункта 1 настоящей статьи, устанавливаются муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами (законами субъекта Российской Федерации), исполняются за счет и в пределах субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации, предоставляемых местным бюджетам в порядке, предусмотренном статьей 140 настоящего Кодекса.

Органы местного самоуправления не вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением случаев, установленных соответственно федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Статья 87. Реестры расходных обязательств

1. Органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны вести реестры расходных обязательств.

2. Под реестром расходных обязательств понимается используемый при составлении проекта бюджета свод (перечень) законов, иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и (или) правовые основания для иных расходных обязательств с указанием соответствующих положений (статей, частей, пунктов, подпунктов, абзацев) законов и иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов с оценкой объемов бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения включенных в реестр обязательств.

3. Реестр расходных обязательств Российской Федерации ведется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

4. Реестр расходных обязательств субъекта Российской Федерации ведется в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Реестр расходных обязательств субъекта Российской Федерации, а также свод реестров расходных обязательств муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации, представляются в Министерство финансов Российской Федерации в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации.

5. Реестр расходных обязательств муниципального образования ведется в порядке, установленном местной администрацией муниципального образования.

Реестр расходных обязательств муниципального образования представляется финансовым органом муниципального образования в финансовый орган субъекта Российской Федерации в порядке, установленном финансовым органом субъекта Российской Федерации.

Понятие «предметы ведения» используется Конституцией РФ в двух значениях.

Первое и основное значение связано с обозначением с помощью данной категории вопросов ведения Российской Федерации и ее субъектов. Их перечень закреплен в главе 3 Конституции РФ — «Федеративное устройство», причем ст.71 и 72 посвящены исключительно данной задаче. В настоящее время в юридической науке предметы ведения анализируются именно в этом аспекте.

Вместе с тем, категория «предметы ведения» рассматривается и в другом аспекте. Он связан с обозначением их как составной части понятия «компетенция» органа государственной власти.

Компетенция государственного органа определяется через два ее элемента: предмета ведения и полномочия. Под компетенцией государственного органа понимается совокупность его властных полномочий по определенным предметам ведения.

Конкретное полномочие органа государственной власти означает юридическое закрепленное за органом государства право и одновременно, как правило, обязанность принятия правовых актов и осуществление иных властных мер, направленных на решение конкретных задач и функций данного органа.

Разграничение предметов ведения — это вопрос об отношениях между Федерацией и ее субъектами, а вопрос о разграничении компетенции и полномочий касается отношений между отдельными видами федеральных органов и органов субъектов Федерации.

Суть предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов производна от функций государства, под которыми понимаются основные направления его деятельности, выражающие сущность и социальное назначение, цели и задачи государства по управлению обществом в присущих ему формах и присущими ему методами.

Одна из особенностей функций состоит в том, что они представляют собой устойчивую, сложившуюся предметную деятельность в той или иной сфере — в экономике, политике, государственном строительстве, в праве и т.д.

Таким образом, в предметах ведения выражаются и конкретизируются функции государства. Для более успешной реализации они могут быть распределены между государством в целом (Федерацией) и его составными частями (субъектами Федерации).

И здесь возникает один из сложнейших вопросов государственного строительства — оптимальность распределения сфер деятельности предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов.

После принятия Конституции РФ 1993г. возникало и возникает много сложностей с реализацией предметов ведения, как Российской Федерацией, так и ее субъектами. Со всей остротой эти проблемы встают и при осуществлении в последнее время укрепления вертикали государственной власти.

На мой взгляд проблема определения компетенции федеральных органов власти является главной и наиболее сложной в любом федеративном государстве. Федерация не может обладать неограниченными полномочиями по управлению страной, она обязана делиться этими полномочиями с субъектами Федерации, без чего государственная власть не может носить демократический характер. Теория современной конституции / Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. — М.: Норма, 2005. — С.137Субъекты Федерации заинтересованы в существовании сильной федеральной власти, наделенной широкими полномочиями для защиты и обеспечения общих интересов. Но в то же время они не хотят утратить своей самостоятельности и обладать правом решать лишь второстепенные вопросы жизни своего населения. Я думаю, что это — объективное противоречие любой федерации, заставляющее власти тщательно и оптимально проводить разграничение компетенции государственных органов федерации и ее субъектов.

Мировая практика выработала формулу решения этой проблемы, которая состоит в установлении:

  • — исключительной компетенции федеральных органов власти;
  • — совместной компетенции органов власти федерации и ее субъектов;
  • — исключительной компетенции субъектов федерации.

Такое решение проблемы характерно для США, ФРГ, Австралии и других федераций.

Российская Федерация следует по этому испытанному пути (хотя термин «исключительная компетенция» в ней не употребляется): ст. 71 Конституции содержит перечень вопросов, находящихся в ведении Федерации; ст. 72 — перечень вопросов, находящихся в совместном ведении Федерации и ее субъектов; а в ст. 73 закреплена (без перечня вопросов) вся остаточная (т. е. за пределами ведения первых двух) компетенция субъектов Федерации.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектами возможно только на основе Конституции, Федеративного договора и иных договоров по этим вопросам. Это положение включено в число основ конституционного строя (ч. 3 ст. 11 Конституции), оно призвано воспрепятствовать решению проблемы разграничения внеправовых формах или путем произвольного принятия законов, а также постановлений исполнительной власти. Здесь самый чувствительный нерв федерализма и одновременно залог стабильности власти на всей территории Федерации. Сергеев А.А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия — М.: Юридическая литература, 2005. — 196с.

Отнесение Конституцией тех или иных вопросов к числу предметов ведения Федерации означает установление исключительной компетенции федеральных органов (Президента РФ, Федерального Собрания, Правительства РФ). Эти и только эти органы вправе издавать по перечисленным вопросам присущие им правовые акты (законы, указы, постановления), осуществляя нормативное регулирование и текущее управление. Предметы ведения, таким образом, это и сферы полномочий федеральных органов государственной власти, в которые не вправе вмешиваться органы государственной власти субъектов Федерации.

В основу структурирования предметов ведения в действующей Конституции России положен принцип кооперации. С точки зрения способа структурирования предметов ведения по уровням власти, российская конституционная модель пошла по пути признания предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Непосредственно в самой Конституции представлен перечень двух видов предметов ведения: предметов ведения Федерации и предметов совместного ведения Федерации и ёе субъектов.

Предметы ведения Российской Федерации — это круг вопросов, отнесенных Конституцией РФ к исключительному ведению России как федерального центра.

В юридической литературе отмечается, что при определении предметов ведения Российской Федерации имеют место неточности и противоречия.

И.А. Умнова вполне обоснованно констатирует тот факт, что данный в ст.71 перечень предметов ведения Российской Федерации неполон. Из содержания ряда других статей Конституции РФ следует, что к ведению Федерации относятся вопросы установления государственных символов: государственного флага, герба, гимна (ст.70 Конституции РФ); введения чрезвычайного положения (ст.56, 88 Конституции РФ); введения военного положения на отдельных территориях РФ (ст.87 Конституции РФ). Однако данные вопросы не включены в круг предметов ведения Российской Федерации в ст.71.

В мировой практике встречается два способа структурирования предметов совместного ведения. Первый способ — закрепляются предметы ведения федерации и предметы совместного ведения федерации и ее субъектов (ФРГ, Австрия, Бразилия, Пакистан, Нигерия).

Второй — определяются предметы исключительного ведения федерации, предметы совместного ведения и предметы ведения субъектов федерации (Индия, Малайзия, Россия).

Хотя перечень предметов совместного ведения Российской Федерации, данный в ст.72 Конституции, является закрытым, но, как отмечается в юридической литературе, фактически он неточен и неполон.

И.А. Умнова, обстоятельно исследовавшая эту проблему, приходит к выводу, что «несовершенна юридическая техника и достаточно высока степень пробельности в определении круга предметов совместного ведения. Не все сферы, объективно нуждающиеся в признании их предметами совместного ведения, обозначены в федеральной Конституции». Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма М.: НОРМА, 2006. — С.192.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. В случае отсутствия федерального закона действует закон субъекта РФ.

Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения, принятые Государственной Думой в первом чтении, направляются в органы государственной власти субъектов РФ для возможного внесения предложений и замечаний в месячный срок. Представленные предложения и замечания подлежат обязательному рассмотрению соответствующим комитетом Государственной Думы и принимаются либо отклоняются в порядке, установленном Регламентом Государственной Думы. В случае, если органы государственной власти более чем трети субъектов РФ выскажутся против проекта федерального закона в целом, по решению Государственной Думы создается согласительная комиссия с участием депутатов Государственной Думы и представителей органов государственной власти заинтересованных субъектов РФ.

До принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты РФ вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование, но после принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ приводятся в соответствие с принятым федеральным законом.

Предметы ведения субъектов РФ определены в Конституции РФ по остаточному принципу, а именно: в Российской Федерации к ведению субъектов РФ относится все то, что не отнесено к ведению Федерации и совместному ведению Федерации и ее субъектов.

В сферу ведения субъекта Федерации входит, во-первых, то, что им реализуется совместно с Федерацией, и, во-вторых, все то, что не отнесено к ведению Федерации согласно ст.71 Конституции РФ и по договорам между Федерацией и ее субъектами.

Для определения предметов ведения, принадлежащих исключительно субъекту РФ, необходимо оставить лишь те предметы ведения, которые не относятся ни к предметам ведения Федерации, ни к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Приоритет правовых актов субъектов Федерации перед правовыми актами Федерации существует только по предметам исключительного ведения субъекта Федерации, и в этой связи очень важно определить предметы исключительного ведения субъекта Федерации.

Таким образом, можно сделать вывод, что разграничение полномочий РФ и её субъектов РФ является важнейшим принципом федеративного устройства и российского федерализма.

Ключевой характеристикой федеративного государства является баланс отношений между двумя основными уровнями власти — общенациональным и региональным. Этот балансопределяет степень автономии субъектов, их политико-ресурсную базу и, одновременно, уровень децентрализации государства. Изменения баланса позволяют говорить о динамике развития ситуации, о том, в какую сторону меняется баланс. Важнейшей характеристикой баланса отношений «центр — регионы» является разграничение компетенции (полномочий) между уровнями власти.

В федеративных государствах речь идет о разграничении полномочий между тремя основными уровнями — общенациональным, региональным и местным (муниципальным). Полномочия местного самоуправления являются отдельной темой. Пока ограничимся рассмотрением разграничения полномочий между центром и субъектами федерации.

Первым принципом разграничения полномочий является иерархия уровней власти. Любое федеративное государство в той или иной степени предполагает верховенство федерального законодательства. Таким путем заранее устанавливается иерархия уровней власти, при которой федеральный уровень оказывается выше, чем региональный. Это позволяет обеспечивать превосходство центростремительных сил над центробежными, что является главным условием сохранения единства и территориальной целостности государства . В более жестком варианте уже на уровне конституции предполагается, что региональные законы, не соответствующие федеральным, автоматически не действуют. В Германии, Швейцарии и др. федеральное право имеет преимущество перед правом земель. Формулировка, в соответствии с которой региональный закон, не соответствующий федеральному, является недействительным, используется в конституциях Австралии, Канады, Малайзии и др.

Таким образом, компетенция субъектов федерации не может быть неограниченной, поскольку это противоречит принципам государственного единства. Характерно, что в федеративных государствах редко используется понятие «суверенитет» в отношении регионов, чтобы не создавать в официальном порядке спорную ситуацию «делимого» суверенитета и не провоцировать попытки поставить региональное законодательство выше общенационального.

Редкие федерации, где официально говорится о суверенитете субъектов, используют формулировки ограниченного суверенитета, что соответствует концепции «делимого» суверенитета в сочетании с концепцией верховенства общенационального законодательства и, соответственно, «иерархии суверенитетов». Так, Мексика определяется как республика свободных и суверенных штатов по вопросам внутреннего управления. Принцип ограниченного регионального суверенитета используется и в Швейцарии, где он сочетается с принципами кооперации, взаимной поддержки конфедерации и кантонов (как гласит швейцарская конституция, «кантоны суверенны в той мере, в какой их суверенитет не ограничен федеральной конституцией»).

Наиболее распространенным принципом разграничения полномочий следует считать либеральный принцип, характерный для наиболее старых, «классических» федераций с развитыми демократическими институтами. Их примеру следуют и федерации с небольшой историей, хотя далеко не всегда.

Либеральный принцип соответствует «классическому», «идеальному» способу формирования федеративного государства, в соответствии с которым объединяющиеся в федерацию политико-территориальные сообщества отдают часть своих «изначальных» полномочий вновь создаваемому центру. Соответственно конституция такого государства содержит перечисление полномочий центра, предполагая, что все остальные полномочия изначально находятся (т.е. остаются) у регионов. На самом деле немногие федерации создавались через объединение государств, но многие из них считают концептуально верным имитировать этот принцип, пользуясь либеральной концепцией разграничения полномочий.

Либеральный принцип является характерным для американских федераций, которые относятся к числу первых федераций в истории. Вслед за США (см., например: ) аналогичной моделью пользуются такие страны, как Мексика, Бразилия и Аргентина. В то же время и европейские федерации, возникшие в XX в., такие, как Германия и Австрия, следуют либеральному принципу разграничения компетенции. Эту же модель воспроизвели некоторые новые федерации, например Нигерия, Пакистан, Микронезия.

Разграничение полномочий является сложным процессом, и очень трудно провести четкую границу между компетенцией центра и субъектов федерации. Эти полномочия не могут не пересекаться. Поэтому многие государства вводят промежуточный уровень компетенции. Используется модель совместной компетенции, в рамках которой решения могут принимать и центры, и регионы. Эта модель может сочетаться с либеральным принципом: подразумевается, что в исключительном ведении регионов находятся вопросы, не входящие ни в федеральную, ни в совместную компетенцию.

Наиболее типичным примером государства, которое использует институт совместной компетенции в сочетании с либеральным принципом, является Германия. То же самое характерно и для ряда относительно новых федераций, таких, как Нигерия и Пакистан. Наличие совместной компетенции не было предусмотрено в первых федерациях, которые возникали на американском континенте. В то же время, следуя веяниям нового времени, Бразилия, приняв новую конституцию в 1988 г., ввела институт совместной компетенции.

С некоторыми оговорками совместная компетенция существует и в Швейцарии. Разница заключается в том, что в швейцарской конституции описываются механизмы принятия решений по множеству сфер, и в некоторых случаях этот механизм предполагает совместное законотворчество. Вообще, для Швейцарии характерно наличие нескольких уровней участия центра и регионов в нормотворчестве:

• некоторые сферы компетенции прямо названы федеральными или кантональными;

• есть более мягкие определения: конфедерация имеет право осуществлять законотворчество в той или иной сфере, но она не считается исключительно федеральной;

• в еще более мягком варианте центр устанавливает общие рамки, в то время как основное нормотворчество происходит на местном уровне.

Введение института совместной компетенции следует признать формой современного развития законотворческого процесса в федеративном государстве. Хотя как «старые» федерации, так и некоторые «новые» по разным причинам могут отказываться от использования этого принципа. В первых он еще не был предусмотрен, вторые предпочитают избегать конфликтов между центром и регионами, неизбежных при решении конкретных вопросов в рамках конкурирующей компетенции.

Либеральный принцип может дополняться не совместной компетенцией, а введением запретов для регионального нормотворчества. Как раз такая форма характерна для первых американских федераций, сохранивших до сего времени относительно старые конституции (США, Мексика, Аргентина). В этих федерациях перечень полномочий центра дополняется запретами для регионов, а уже в остальном регионы обладают полной свободой. Обычно речь идет о лишении субъектов федерации признаков независимых государств (такие полномочия, как чеканка монеты, создание таможен и пр.).

Как ясно из швейцарского опыта, отказ от четкого деления полномочий на федеральные и региональные может иметь разные формы. Одна из них, как в Германии, — это выделение переходной зоны в виде совместной компетенции, где нормотворчеством занимаются и центр, и регионы. Другая, как в Швейцарии, — это выделение переходных «правовых зон», когда центр и регионы имеют свои права и функции при решении определенных вопросов (которые если не де-юре, то де-факто становятся совместными). Интересен в этой связи и пример Австрии. В австрийской конституции наряду с сугубо федеральной компетенцией определяются сферы, в которых центр берет на себя законотворчество (или определение общих рамок), а регионы отвечают за исполнение этих законов.

Либеральный принцип в целом характерен для менее централизованных федераций и, как правило, государств с развитыми демократическими традициями. Однако признавать эту закономерность нужно с серьезной оговоркой. Дело в том, что полномочия центра могут быть определены в весьма широком объеме, особенно если они дополнены длинным перечнем совместных полномочий. В результате может оказаться, что на исключительную компетенцию субъектов остается не так много полномочий. Поэтому вряд ли следует считать, что, используя либеральный принцип разграничения компетенции, Пакистан, например, является сильно децентрализованным государством. Для Пакистана как раз характерны большая сфера полномочий центра и широкое поле совместной компетенции, что оставляет субъектам федерации узкое поле для маневра в рамках их исключительной компетенции.

Некоторые федеративные государства предпочитают более жестко определять рамки всех существующих сфер компетенции и пользуются установочным принципом разграничения компетенции, когда общенациональное законодательство регламентирует все сферы, включая региональную.

Закономерно, что установочный принцип чаще используется в странах с менее развитыми демократическими традициями и более низкой политической стабильностью. В таких случаях правильнее четко определить, какие сферы деятельности к чьей компетенции относятся и, главное, обрисовать границы региональной компетенции, за которые территории не должны выходить. Типичным примером такой федерации является Индия, конституция которой содержит длинное перечисление всех трех уровней компетенции — федеральной, совместной и региональной (в то же время соседний Пакистан использует либеральный принцип, дополненный совместной компетенцией). Аналогичная модель используется в Малайзии. Региональная компетенция определена в ЮАР, которая официально не является федерацией, но имеет многие признаки таковой. Новая конституция Венесуэлы также ориентирована на установочный принцип.

Установочный принцип используется не только в развивающихся странах. Он свидетельствует не столько о политической нестабильности и желании ее минимизировать, сколько о стремлении максимально упорядочить отношения «центр — регионы». Например, Канада тоже устанавливает компетенцию для своих регионов. В канадском законодательстве предусмотрена и совместная компетенция для определенных сфер — сельского хозяйства и вопросов иммиграции.

У установочного принципа есть свой существенный изъян, поскольку все растущее многообразие полномочий трудно учесть и распределить между уровнями власти. Из этой ситуации есть несколько выходов. Наиболее сложный — постоянное внесение поправок в конституцию. Однако чаще государство сразу решает, к какой компетенции отнести вопросы, не вошедшие в конституционные списки.

Установочный принцип в одних случаях дополняется «контрлиберальной» формулой, когда все полномочия, не перечисленные в конституции, считаются полномочиями центра, а отнюдь не регионов. Такая формула используется как в Индии, так и в Канаде. В Индии предпочтение отдается четкому перечислению полномочий с отнесением всего остального в центр. В то же время в Канаде имеет место смешение «контрлиберальных» и либеральных норм, что, видимо, не составляет проблемы в государстве с развитой демократической культурой. Например, среди региональных полномочий обозначены «в целом все вопросы локальной или частной природы в провинции», что может иметь расширительное толкование с позиции регионов.

Венесуэла, напротив, сочетает установочный принцип разграничения полномочий с элементами либерального. По конституции Венесуэлы, полномочия, не отнесенные конституцией ни к федеральным, ни к региональным, являются региональными (если они не относятся к компетенции местного самоуправления).

Установочный принцип дает больше ясности, чем либеральный. Главный вопрос связан здесь с четким определением региональной компетенции, что позволяет установить правила игры для регионов, не позволяя им претендовать на большее.

Особой разновидностью разграничения полномочий можно считать ситуацию, когда государство определяет компетенцию регионов, оставляя все прочее себе. Этот принцип можно назвать контрлиберальным. Такая ситуация характерна для государств, которые начинают идти по пути более радикальной децентрализации, но не являются при этом федерациями. Центр в таких государствах делится полномочиями с регионами, передает определенный список полномочий на места в процессе деволюции. В качестве примера можно привести Испанию.

Таким образом, единой модели разграничения полномочий между уровнями власти не существует. Можно определить основные закономерности. Классической формулой разграничения полномочий следует считать либеральный принцип, который регламентирует только общефедеральную компетенцию, предполагая большее число степеней свободы для регионов. Государства с меньшей политической стабильностью предпочитают более жесткую регламентацию и установочный принцип с перечислением региональных полномочий. Причем в наиболее жестком варианте все нерегламентированные полномочия считаются полномочиями центра, а не регионов. В то же время сам принцип разграничения полномочий еще не свидетельствует об уровне децентрализации государства, поскольку важно понять, какие конкретно полномочия отнесены к какому уровню власти.

Наличие переходной зоны в виде совместной компетенции (или иных форм параллельного нормотворчества в определенных сферах) позволяет проводить «тонкую настройку» текущего баланса в отношениях между центром и регионами в связи с принятием конкретных решений как в центре, так и на местах.

Еще одной переходной зоной между полномочиями центра и регионов следует считать превентивное законодательство. Оно возникает как прецедент в том случае, если федеральное законодательство не регулирует какой-либо вопрос и нет прямого запрета на его регулирование на региональном уровне. Однако в дальнейшем, если центр берет на себя правовое регулирование данного вопроса, региональные законы в случае их противоречия новым федеральным законам теряют силу. Интересным примером здесь является Канада, где конституция позволяет превентивное нормотворчество регионов в ряде сфер и, в частности, в такой важной сфере, как природные ресурсы. Но канадское законодательство четко поясняет, что в случае появления федерального закона обеспечивается его верховенство над ранее принятыми региональными законами.

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *